INICIATIVA DE REFORMA AL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO Y JUSTICIA ADMINISTRATIVA PARA EL ESTADO Y LOS MUNICIPIOS DE GUANAJUATO A FIN DE INCORPORAR AL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO LA FIGURA DE LA LITIS ABIERTA, QUE CONSISTE EN LA POSIBILIDAD DEL GOBERNADOR DE SER ESCUCHADO PARA DEFENDERSE.

C. DIPUTADA MA. GUADALUPE JOSEFINA SALAS BUSTAMANTE

PRESIDENTA DEL HONORABLE CONGRESO DEL

ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE GUANAJUATO

SEXAGÉSIMA CUARTA LEGISLATURA

P R E S E N T E.

Las y los que suscribimos, diputadas y diputados integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional de la Sexagésima Cuarta Legislatura del Honorable Congreso del Estado de Guanajuato, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 56, fracción II de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; así como por lo establecido por los artículos 167, fracción II, 168 y 209 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Guanajuato, nos permitimos presentar y someter a la consideración de esta Honorable Asamblea la presente iniciativa con proyecto de Decreto mediante el cual se incorpora un artículo 266 Bis al Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, de conformidad con la siguiente

Exposición de Motivos

En un estado democrático de derecho como el nuestro, debe establecerse la garantía de que los agentes del poder público respeten el estatuto de los derechos fundamentales establecidos en favor del gobernado.

A esos efectos, el sistema normativo debe contener el principio del debido proceso, atento al cual, las personas tienen derecho a disponer de un aparato jurídico instrumental, tendiente a salvaguardar un resultado justo y equitativo en las controversias judiciales.

Se cifra, entonces, en la mínima garantía del gobernado de ser oído para defenderse, y para ello debe tener la certeza legal de poder reclamar, alegar y probar sus legítimas pretensiones frente al juzgador

Según este principio, el gobierno está subordinado a las leyes que protegen a las personas del estado, de donde se sigue que cuando éste lesiona a una persona sin seguir puntualmente el curso trazado por la norma, incurre en una violación al debido proceso instaurado por la Constitución

Pero no sólo eso, sino que, en un sistema garante de los Derechos Humanos, la protección procesal del individuo ocupa un lugar preponderante, dado que los derechos procesales que permiten hacer efectivos los derechos sustantivos, tienden a ser considerados como verdaderos derechos sustanciales debido a que su transgresión impediría el goce del derecho fundamental lo que implicaría una violación per se de tales derechos fundamentales.

Esta nueva visión echa por tierra aquella en la que los derechos tenían dos fases, una sustantiva y otra adjetiva o procesal, por lo que, al momento de examinar su violación, es preciso analizar por separado ambas fases.

En ese marco se da lo que se conoce como garantías judiciales tuteladas por diversas convenciones internacionales y por los artículos 14 y 17 de nuestra Constitución federal; entre las cuales figuran los derechos a una tutela judicial efectiva y a un recurso efectivo.

Tales derechos fundamentales se ven infringidos, lesionados o simplemente matizados y limitados, para el caso de que, en la legislación nacional o estadual, se establezcan normas que mediante la prohibición impidan a la persona tener un juicio justo; o bien, en el supuesto de que, por medio de una disposición imperfecta, limiten, no el ejercicio, pero sí el pleno goce del derecho a ser escuchado, a ofrecer y rendir pruebas o a formular alegatos.

Esto tiene qué ver con la falta de disposición normativa referente al principio de litis abierta en el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

Tan es así, que el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, en fecha 11 de junio de 2018, destacó dicha circunstancia al establecer el criterio del siguiente rubro

«EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO QUE SE LLEVA A CABO ANTE EL TRIBUNAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO DE GUANAJUATO, ES DE LITIS CERRADA, ESTO ES, NO OPERA LA LITIS ABIERTA.»

El principio de litis abierta consiste en la posibilidad jurídica de que el actor en el juicio contencioso administrativo pueda hacer valer, de manera simultánea, motivos de inconformidad o agravios planteados en el recurso y conceptos de impugnación contra el acto reclamado en la demanda de nulidad.

Según este principio procesal, en determinadas situaciones, el demandante puede hacer valer argumentos y exhibir pruebas que no se hayan expuesto en sede administrativa, o que incluso reiteren, aclaren o amplíen los puntos planteados para combatir el acto o proceso de origen, en la parte que continúe afectándolo, o bien, mediante argumentos que controviertan directamente la resolución recaída al recurso mismo.

Mientras que la litis cerrada veda toda posibilidad de que la parte actora en el contencioso administrativo haga valer argumentos ya planteados en el recurso, que quiera introducir cuestiones nuevas, o que invoque medios de convicción relacionados con el replanteamiento de la fase administrativa.

Del criterio establecido por el Pleno de nuestro Tribunal Administrativo, se desprende que en el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, no se advierte disposición que establezca que en el Proceso contencioso administrativo es posible impugnar, de manera simultánea tanto la resolución recurrida en sede administrativa, como el propio acto reclamado en el juicio de nulidad.

Puntualiza, además, los alcances conceptuales de lo que se conoce como “litis cerrada” y “litis abierta”, estableciendo con respecto a la primera, que cuando se agota algún recurso en sede administrativa, la litis cerrada que impera en nuestro proceso administrativo impide a dicho Tribunal analizar directamente el acto o resolución recurrida, pues antes bien, debe ceñirse a lo resuelto en el recurso administrativo; mientras que, por lo que toca al concepto de litis abierta ocurriría todo lo contrario.

Agregando que, hasta ahora, ello no es posible porque el silencio legislativo en torno a la posibilidad de que el proceso contencioso local sea de litis abierta implica que fue voluntad del legislador no prever la materia de la controversia con esa extensión; y cierra sus consideraciones con la observación de que en nuestro Código adjetivo administrativo no existe disposición igual o similar al artículo 1° de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

Los antecedentes de esta figura, en nuestro sistema, se remontan al 15 de diciembre de 1995, fecha en la cual se reformaron los artículos 197 y 237 del Código Fiscal de la Federación, mediante la cual el legislador federal estableció, para el entonces denominado juicio de nulidad, la litis abierta, en lugar de la litis cerrada.

En el año 2001, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió la jurisprudencia 2a./J. 69/2001, cuyo rubro es “CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LAS PRUEBAS DEBEN ADMITIRSE EN EL JUICIO Y VALORARSE EN LA SENTENCIA, AUN CUANDO NO SE HUBIERAN OFRECIDO EN EL PROCEDIMIENTO”, en la cual la Suprema Corte de Justicia de la Nación califica como constitucional la figura de la “litis abierta”

En el año 2003, la propia Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sentó la tesis jurisprudencial 2a./J. 32/2003 con el rubro “JUICIO DE NULIDAD. EL PRINCIPIO DE LITIS ABIERTA CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 197, ÚLTIMO PÁRRAFO, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN VIGENTE, PERMITE AL DEMANDANTE ESGRIMIR CONCEPTOS DE ANULACIÓN NOVEDOSOS O REITERATIVOS REFERIDOS A LA RESOLUCIÓN RECURRIDA, LOS CUALES DEBERÁN SER ESTUDIADOS POR EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA”.

En fecha 13 de marzo de 2013, ya dentro de la décima época de la Jurisprudencia de nuestro máximo tribunal, éste, por contradicción de tesis resuelta también por la Segunda Sala, modificó el primero de los criterios mencionados, sólo en cuanto hace a la oportunidad de ofrecer nuevas pruebas que conforme a la ley, debió exhibir en el procedimiento de origen o en el recurso administrativo procedente, si estuvo en posibilidad legal de hacerlo.

Hasta el momento, el criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sido constante al reiterar la constitucionalidad de la figura de la “litis abierta”, situación que no siempre ha coincidido estrictamente con el criterio de la Sala Superior del ahora Tribunal Federal de Justicia Administrativa, la cual emitió la tesis de Jurisprudencia VII-J-1ªS-18, visible en la Revista del entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa correspondiente al mes de mayo de 2012, aprobada por Acuerdo G/S1-10/2012, cuyo rubro establece:

“LITIS ABIERTA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. SU ALCANCE Y FINALIDAD”, criterio mediante el cual se acotaba, desde entonces, el alcance de la figura en cuestión, en el sentido de que, en el supuesto de aplicarse, no se podrían de hacer valer agravios novedosos y ofrecer pruebas distintas a los expuestos ante la autoridad en sede administrativa.

Para fijar y unificar criterio conforme al cual las diversas salas resolvieran, la Sala Superior del entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, encargó a los señores magistrado Licenciado Mario de la Huerta Portillo y Doctor Miguel Ángel Marmolejo Cervantes que elaboraran un estudio para elucidar la cuestión, de cuyo resultado emergió el ensayo «Litis Abierta. Reflexiones sobre el nuevo enfoque de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa a la luz del Principio de Jerarquía Jurisprudencial y del Control de Convencionalidad y Constitucionalidad».

Dicho análisis fue publicado en la Revista de dicho órgano jurisdiccional el cual se pone a disposición de las y los integrantes de esta H. Asamblea para su consulta o reproducción; y en el mismo se arriba a la conclusión de que, en su caso, debe de aplicarse la figura establecida ahora en el artículo 1° de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, y se cita como fuente, pues en el mismo se abrevó la parte relativa a la invocación de los derechos humanos a una tutela judicial efectiva y a un recurso efectivo, como sustento axiológico jurídico para proponer a ustedes la adición de un artículo 266 Bis al Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato para que quede incorporada a la legislación la figura de la litis abierta en el contencioso administrativo.

La omisión de la figura procesal cuya incorporación proponemos, lesionaría el derecho a una tutela judicial efectiva protegido por el artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos, en cuyo numeral 1 se consagra [que]:

“1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”.

Situación, la anterior, que se pone en riesgo, si al administrado se le veda la posibilidad de impugnar en la fase jurisdiccional el acto o procedimiento recurrido en sede administrativa como se ve constreñido a proceder hasta ahora, dada la omisión normativa que se genera por la falta de incorporación de la figura que proponemos.

Ello acarrea también, que el procedimiento contencioso administrativo que se sigue en el Tribunal de Justicia Administrativa de Guanajuato no cumpla a cabalidad con la protección del derecho humano a un recurso judicial efectivo, consagrado por el artículo 25 del propio Pacto de San José de Costa Rica, cuyo tenor literal dispone:

“1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales”

Ahora bien, del contenido del criterio establecido por el Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa de fecha 11 de junio de 2018 se desprende que para colmar esa omisión sólo se requiere de la voluntad de esta Asamblea.

En mérito de lo anterior, es que, el Grupo Parlamentario del PRI, propone a ustedes la incorporación de un artículo 266 Bis al Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, para incorporar al procedimiento contencioso la figura de la litis abierta.

Para dar debido cumplimiento al artículo 209 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de Guanajuato, se exponen a continuación los impactos que se pueden causar en el caso de que se apruebe la presente iniciativa.

Impacto Jurídico

Al aprobarse y entrar en vigor la reforma que se propone, incorporará la figura de la litis abierta al procedimiento contencioso administrativo de Guanajuato, lo cual permitirá a los particulares que litiguen contra resoluciones administrativas, que puedan reproducir en la demanda sus agravios hechos valer en el recurso, si la resolución recaída al mismo continúa afectando sus intereses.

Impacto Social

Con la incorporación de esta figura a la legislación adjetiva administrativa de Guanajuato, se corrige una deficiencia de nuestro sistema jurídico estatal y se hace posible que los administrados tengan un horizonte de oportunidades más amplio, para hacer valer sus derechos frente a la administración pública.

Impacto administrativo

En este caso, no se genera la necesidad de ampliar la estructura orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa de Guanajuato.

Impacto Financiero

En la especie no se causa la necesidad de utilizar recursos presupuestarios adicionales.

Por lo expuesto y fundado, los y las integrantes del Grupo Parlamentario del PRI en esta Sexagésima Cuarta Legislatura del Estado Libre y Soberano de Guanajuato, nos permitimos proponer el siguiente

DECRETO

Artículo Único.- Se adiciona un artículo 266 Bis al Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato para quedar como sigue:

266 Bis.- Cuando la resolución recaída al recurso de inconformidad previsto por este Código no satisfaga el interés jurídico del recurrente, y éste la controvierta en el juicio contencioso administrativo, se entenderá que simultáneamente impugna la resolución recurrida en la parte que continúa afectándolo, pudiendo hacer valer conceptos de impugnación no planteados en el recurso.

Asimismo, cuando la resolución a un recurso administrativo declare por no interpuesto o lo deseche por improcedente, siempre que el magistrado instructor del Tribunal de Justicia Administrativa determine la procedencia del mismo, el juicio contencioso administrativo procederá en contra de la resolución objeto del recurso, pudiendo en todo caso hacer valer conceptos de impugnación no planteados en el recurso.

De igual manera se procederá en el caso previsto por el segundo párrafo del artículo 226, cuando después del desistimiento de la instancia administrativa, el interesado podrá impugnar el acto o resolución de que se trate ante la autoridad jurisdiccional.

Transitorios:

ARTÍCULO ÚNICO. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato.

En razón de lo anteriormente expuesto y fundado, solicito a Usted dar a esta iniciativa el trámite señalado en la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Guanajuato.

 

Guanajuato, Guanajuato, a 30 de octubre del año 2019.

Diputada Maestra Celeste Gómez Fragoso

Diputada Licenciada Ma. Guadalupe Guerrero Moreno

Diputado Licenciado José Huerta Aboytes

Diputado Licenciado Héctor Hugo Varela Flores

 

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